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          “楓橋經驗”與當代中國糾紛解決機制結構變遷

          來源:法治日報-法治網 責任編輯:高睿蔓 發布時間:2024-01-24 閱讀次數:
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          □ 前沿聚焦

          □ 彭小龍

          糾紛解決一直是評估分析的難題,客觀指標和主觀評價各自都存在一些不足,通過兩者的相互驗證,可以在某種程度上呈現近年來我國糾紛解決機制的結構狀況。實證分析表明,新時代以來各種糾紛解決機制的運作有明顯改善,但近年來可能存在的結構緊張值得高度重視。一方面,訴訟在糾紛解決中分量的增強、審判質量的改善以及人們賦予訴訟、行政等機制以較高評價,反映出近年來法治建設的積極進展。然而,隨之而來的除了案件負荷激增以外,上訴率等客觀指標和有效性等主觀評價都表明訴訟機制的認同度仍有待提升,難以為社會行動、預期塑造以及各種非正式的交涉磋商提供充分的參考和保障。人們在此過程中形成對法律和司法的過高期待,甚至會進一步削弱對非訴訟機制的觀念認同。另一方面,人民調解在糾紛解決中分量的下降、仲裁作用有待提升以及協商、調解等有效性評價不高,均在一定程度上表明近年來非訴訟機制的弱化,由此往往將司法、行政等機制推至糾紛解決第一線,甚至迫使其就一些共識度較低或者超出其能力的問題作出決定,愈加惡化正式機制的運作環境。

          應當說,糾紛多元化解是社會常態,但各種機制并不是孤立運作的,相互之間也沒有某種固定的線性關系,而是存在競爭、沖突、合作等多種關系形態,實證觀察所揭示的結構緊張既說明了新時代以來結構調整的必要性,同時也要求糾紛解決研究從多元化理念闡釋邁向結構分析,形成一種可以解釋各種機制之間關系及其變遷的結構理論。

          “楓橋經驗”與糾紛解決機制結構理論的構造

          既有的結構理論大體可概括為關系論和要素論兩種。關系論主要圍繞訴訟與非訴訟的關系展開。由于司法在現代社會中的顯著地位,將結構分析重心置于訴訟與非訴訟似乎理所當然。不過,各種糾紛解決機制關系復雜,不僅訴訟與非訴訟相互滲透,非訴訟本身也包含自律指向ADR、接近司法指向ADR等性質功能迥異的機制。關系論未將這些復雜關系納入其中,很少涉及各種機制背后的主導力量、作用方式和社會政治條件,難以對糾紛解決機制結構的形成、變遷和緊張關系作出解釋。要素論側重于從主體、規則、程序等糾紛解決要素來探究結構問題,相關研究揭示出糾紛解決各要素之間的復雜關系,但普遍忽視了ADR構成的復雜性,在國家、社會及其與各種糾紛解決機制的關系上存在諸多爭議卻未作深入討論。

          糾紛解決機制結構包含各類解紛主體、規范、程序以及各種關聯要素,而這些要素之間存在多重復雜關系,既有理論的主要缺陷或許就在于未能全面把握這些要素的多樣性和關系的復雜性。如果不局限于理論而將目光投向實踐,“楓橋經驗”不僅內含國家與各類社會主體、訴訟與各種非訴訟機制之間的復雜關系,而且涉及糾紛解決與國家治理、社會結構、經濟狀況等關聯因素的復雜互動,實際上為理解這些要素和關系提供了一個基本輪廓。盡管如此,這尚不足以提供一個現成的結構理論。

          在“楓橋經驗”提供的基本輪廓的基礎上,借鑒“國家與社會相互塑成”的社會理論,可以提煉出一條以國家干預與社會自給為兩端的光譜,糾紛解決機制結構的多重復雜關系可以在其中獲得整合。其一,在靜態結構上,國家干預的典型機制包括行政和司法,社會自給主要包括共同體機制和市場機制,兩者之間分布著法院附設ADR、司法社會化等機制。其二,在動態關聯上,國家、社會及其與各種糾紛解決機制之間并非僵化對應。國家可以通過各種社會機制或者非正式機制提供解紛服務,社會亦可能對國家干預機制產生諸多影響。在這個意義上,糾紛解決機制結構是國家干預、社會自給及其與各種機制相互作用的結果,包含國家主導、社會主導、協作互動、失序狀態等多種結構模式。這些模式雖然都是理想類型,卻涉及國家干預與社會自給的多種關系形態,聚焦國家與社會的關系格局及其互動技術、過程和后果,主張糾紛解決機制結構隨著關系格局和互動情況的變化而改變,或許能為審視其形成變遷、剖析結構緊張成因、探究改革方向提供分析框架。

          我國糾紛解決機制結構的階段變化及其解釋

          以國家干預、社會自給及其與各種糾紛解決機制的關系為線索,黨的十八大之前我國糾紛解決機制結構大致經歷三個變遷階段。

          1.“社會主導”的瓦解與再造。在近代急劇的社會變革中,傳統的“社會主導”糾紛解決機制結構日益瓦解。不同政權組織采取了兩種干預方式。一種方式即晚清政府、北洋政府和南京國民政府在推進政權建設中采取的諸多舉措,未能有效利用原有的解紛資源,反而加劇“社會主導”的瓦解。另一種方式是中國共產黨在革命根據地、邊區和解放區時期對“社會主導”的再造,貫徹群眾路線以重組并激活社會自身力量。1949年以后,國家接續之前的經驗,在新的歷史條件下深化“社會主導”的塑造。

          2.“國家主導”的推進。改革開放以來,由于經濟結構、社會階層、思想觀念、社會組織化等深刻變革,糾紛解決社會自給遭遇越來越大的沖擊。為應對日益增多且復雜化的糾紛,國家加快司法現代化建設,在觀念、規范、法院建設等方面不斷推動以訴訟為中心的“國家主導”,通過訴訟解決的糾紛數量大幅攀升。不過,這些改革是在社會變遷的背景下展開的,國家干預既對其產生影響又受其制約。

          3.邁向“協作互動”的努力。進入21世紀以來,我國持續推進糾紛解決機制結構的“協作互動”。國家持續推進糾紛多元化解雖取得諸多成效,卻未能實現“協作互動”的目標,這主要是社會變遷下糾紛激增且復雜化、社會共同體及其解紛能力弱化等客觀因素的影響,但糾紛解決機制的結構性安排亦值得認真反思,主要涉及從宏觀到微觀的四個層面:在強化糾紛解決國家供給的同時未能統籌考慮社會自給的現狀及其提升、過于依賴司法而未充分利用行政等其他國家干預機制、聚焦于非訴訟機制而不夠重視司法現代化建設及其規則治理作用、著力推進接近司法指向ADR而未能有效激勵自律指向ADR。

          新時代“楓橋經驗”與糾紛解決機制結構調整

          結合“楓橋經驗”中的國家干預與社會自給及其在新時代的發展,可以對黨的十八大以來糾紛解決機制的結構調整形成某種系統性理解。首先,在國家干預方面改變以往單純依靠司法機制的做法,強化行政機關在化解行政糾紛和民事糾紛中的作用,并通過司法體制改革和綜合配套改革提升法院的司法能力和公信力,促進訴訟與其他機制的良性互動。其次,從社會自給來看,從“社會管理”邁向“社會治理”,著力強化社會治理共同體及其解紛能力建設。最后,致力于司法體制改革與社會體制改革、司法現代化與社會治理現代化、訴訟與非訴訟機制的同步推進。由此可見,本次調整在充分吸收“楓橋經驗”的基礎上,針對以往的結構性問題提出具體舉措。目前,結構調整仍在進行,從客觀指標和主觀評價等實證資料來看,階段性成效明顯。

          當前我國仍處在深刻的社會變革中,接下來需要不斷深化糾紛解決機制結構調整,特別是要警惕國家干預失靈與社會自給弱化的循環,注意三個層面的策略重點:第一,在整體結構方面,高度重視糾紛解決社會自給的重要性及目前困境,通過社會治理共同體建設激活社會自身的力量;第二,就干預方式而言,更全面看待國家在糾紛解決中的角色,實現源頭治理與事后解決、直接調解與間接調整、行政機制與司法機制的協同作用;第三,在機制銜接方面,重在處理訴訟與非訴訟、接近司法指向ADR與自律指向ADR兩對關系。就前者而言,須明晰審判與其他機制的功能差異,著力提升訴訟在確認、實現和宣示規則等方面的作用,為人們交往和其他機制運作提供穩定預期和參考。就后者而言,有必要繼續發展接近司法指向ADR,但應更主動地促進各種自律指向ADR的發展,真正實現把非訴訟糾紛解決機制挺在前面。

          (原文刊載于《中國法學》2023年第6期)  

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